Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains

La loi n^o 2000-1208 du Modèle:Date- relative à la solidarité et au renouvellement urbains, couramment appelée loi SRU, est une loi française qui a modifié en profondeur le droit de l'urbanisme et du logement en France. Adoptée sous le gouvernement Lionel Jospin et portée par le ministre de l'Équipement et du Logement, le communiste Jean-Claude Gayssot, elle est publiée au Journal officiel du Modèle:Date-.

Son article le plus notoire est l'article 55, codifié aux articles Modèle:Nobr et suivants du code de la construction et de l'habitation, qui impose aux communes importantes (plus de Modèle:Nombre en Île-de-France, et plus de Modèle:Nombre pour les autres régions<ref>Modèle:Article.</ref>), qui sont comprises dans une agglomération de plus de Modèle:Nombre comprenant au moins une commune de plus de Modèle:Nombre, de disposer d'au moins 20 % de logements sociaux. Ce taux est porté à 25 % par la loi du Modèle:Date- relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, dite [[Cécile Duflot#Loi « Duflot I » du 18 janvier 2013|loi Duflot Modèle:Rom-maj]].

Orientation

La loi SRU du Modèle:Date- est l’aboutissement d’un débat national lancé en 1999 ayant pour thème « Habiter, se déplacer… vivre la Ville » qui a fait ressortir la nécessité d’assurer une plus grande cohérence entre les politiques d’urbanisme et les politiques de déplacements dans une perspective de développement durable<ref>Modèle:Article</ref><ref>Modèle:Article</ref>. Ces six débats réunissaient chaque fois 60 à 80 habitants, les techniciens et experts des administrations (Conseil général des ponts et chaussées, DATAR, Délégation Interministérielle à la Ville, Préfets) et les ministres (Jean-Claude Gayssot, Louis Besson, Dominique Voynet et Jean-Pierre Chevenement). Ils ont été organisés à partir du 18 mars 1999 dans des agglomérations de tailles différentes à Orléans, Perpignan, Nîmes, Lille, Dijon et Lyon, et ont renvoyé l'image de villes sorties de leurs limites, s'étendant dans les anciens territoires ruraux, où le centre-ville historique n'a pas trouvé sa nouvelle place, et où la demande d'infrastructures modernes de transport est forte. Ces débats et les réflexions, travaux et sondages qui les ont suivis ont montré que le principal besoin était de décloisonner la ville en réduisant ses trois fractures principales : fractures entre générations, fractures géographiques (espaces spécialisés) et fracture sociale<ref>Modèle:Article</ref>.

La loi a ensuite été élaborée autour de trois exigences :

• exigence de solidarité ;
• développement durable ;
• renforcement de la démocratie et de la décentralisation.

On peut noter par exemple la présence des notions de protection de l'environnement et de gestion urbaine dans l'intérêt général (en faveur d'un développement durable)<ref>Art.L-121-1 : Le schéma de cohérence territoriale et les plans d'occupation des sols, entre autres, doivent permettre d'assurer :

 « 2° La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale (...) dans l'intérêt général, (...) en tenant compte (...) des moyens de transport.(...)
 « 3° Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. »

D'après le texte de loi original de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000.</ref>.

Contenu

La loi SRU a eu un impact dans cinq domaines : le droit de l'urbanisme, la mixité sociale, les transports, les bailleurs sociaux et le droit civil.

• Le droit de l’urbanisme a évolué :
  • les schémas directeurs (SD) ont été remplacés par les schémas de cohérence territoriale (SCOT) ;
  • les plans d’occupation des sols (POS) ont été remplacés par les plans locaux d’urbanisme (PLU) avec la volonté de les inscrire dans une dimension plus politique de la façon d'amenager les villes via l'instauration du Projet d'Amenagement et de Developpement Durable (PADD) ;
  • les plans d’aménagement de zone (PAZ) ont été supprimés de manière à éliminer définitivement l'idée que les ZAC pourraient s'urbaniser de manière dérogatoire aux documents d'urbanisme locaux ;
  • Dans le cadre d'une démarche de développement durable, la loi SRU visait à inciter à réduire la consommation des espaces non urbanisés et la périurbanisation, en favorisant la densification raisonnée des espaces déjà urbanisés (limitation de la possibilité de fixer une taille minimale aux terrains constructibles, suppression du contrôle des divisions de terrains ne formant pas des lotissements).

• En matière de mixité sociale, l'article 55 de la loi SRU a introduit obligation d’un pourcentage de 20 % de logements sociaux dans les communes de plus de Modèle:Nombre (1 500 en Île-de-France) comprises dans une agglomération de plus de Modèle:Nombre, comprenant au moins une commune de plus de Modèle:Nombre<ref>Article 55 de la loi.</ref>. Cette obligation s'applique au niveau intercommunal lorsqu'un programme local de l'habitat a été approuvé. Toutefois, les communes dont la population aurait diminué entre les deux derniers recensements Insee ne sont pas tenues par cette obligation. Cette partie de la loi SRU, codifiée à l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation (CCH), prévoit toutefois que les communes concernées par l'obligation de réaliser des logements sociaux peuvent s'y soustraire par le paiement d'une taxe annuelle : celle-ci est fixée, selon l'article L.302-7 du CCH, à 20 % du potentiel fiscal par habitant<ref>Le potentiel fiscal par habitant est défini à l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales.</ref> multiplié par le pourcentage de logements sociaux manquant, avec un plafond fixé à 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune de l'année précédente. Cette option a été utilisée par diverses communes estimant manquer de l'espace nécessaire, ou sur lesquelles le prix du terrain était particulièrement élevé, mais aussi par de nombreuses communes refusant de voir se construire des logements sociaux dans leur ville, pour ne pas voir s'installer des populations qu'elles refusent (personnes précaires, en difficulté sociale et immigrés notamment)<ref>Logement social : dix ans de petits calculs sur Libération.fr.</ref><ref name="Politis">À Neuilly-sur-Seine, la ville anti-logements sociaux : « Une loi, c’est fait pour être détourné » sur Politis.fr.</ref>. Une explication étant que le montant de l'amende est souvent jugé peu ou pas dissuasif<ref name="Politis"/><ref>Logements sociaux : 38 % des villes sont hors-la-loi sur LeFigaro.fr.</ref>.

Un certain nombre d'associations et d'élus<ref>Par exemple José Bové, voir l'article Pour José Bové, les maires qui ne respectent pas la loi SRU sont des "délinquants", paru dans le quotidien Le Monde du Modèle:1er mars 2007, ou l'amendement à la loi Droit au logement opposable (DALO) présenté par le sénateur Roland Muzeau (mais non voté par le Sénat).</ref>, généralement marqués à gauche, souhaitent voir rendre inéligibles les maires qui refusent de construire des logements sociaux dus en application de la loi SRU, estimant que cet Modèle:Non neutre compromet les logiques de solidarité nationale et régionale, tout en contribuant à la relégation de populations en difficultés dans les « quartiers sensibles ».

• Dans le domaine des transports, la loi SRU adoptait une philosophie tendant à réduire la place de l’automobile dans les zones convenablement desservies par les transports en commun, principalement par la raréfaction des places de parking des centres commerciaux et des multiplexes cinématographiques. La loi a d'autre part réformé l'organisation du Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) en faisant entrer le conseil régional d'Île-de-France au sein du Conseil d'administration et en lui donnant la présidence de cette autorité organisatrice de transports. En application de la loi n^o 2004-809 du Modèle:Date-, la Région a pris, avec quelques remous, la tête de cet Établissement public chargé de coordonner les transports en Île-de-France. Le texte permet d'autre part au Syndicat de déléguer ses compétences, à l'exception de la politique tarifaire, aux communes limitrophes de Paris (appelées alors autorité organisatrice de second rang). À partir de 2004, même les collectivités non limitrophes ont pu bénéficier de cette délégation et devenir des « autorités organisatrices de proximité ». Enfin, la loi SRU autorise la RATP à créer des filiales pour répondre aux appels d'offres à l'étranger.
  La loi SRU a également prévu le transfert de la gestion des TER aux Conseils régionaux, ainsi que l'accès pour les abonnés professionnels à tous les trains sauf ceux où une réservation est nécessaire (c'est-à-dire essentiellement les TGV)<ref>Dans certaines régions où les TER sont peu nombreux une tolérance existe. C'est le cas de Poitou-Charentes qui bénéficie d'une dérogation jusqu'à l'ouverture de la LGV prévue en 2016.</ref>.

• Les bailleurs sociaux (HLM, OPAC, …) ont vu leurs missions redéfinies et étendues.

• En matière de droit civil les principales évolutions sont les suivantes :
  • pour la Copropriété, nécessité d’un diagnostic technique avant la mise en copropriété d’un immeuble, mise en conformité des règlements de copropriété, ouverture d’un compte bancaire séparé, modification des majorités des articles 25 et 26, accroissement des sanctions des copropriétaires défaillants et refonte du régime des copropriétés en difficulté ;
  • pour la vente immobilière diverses modifications : bornage des terrains, délai de rétractation de sept jours, diagnostic amiante, etc. ;
  • pour les baux d’habitation, remise d’un logement décent par le propriétaire.

Évolution de l'article 55

On désigne couramment sous le nom d'« article 55 de la loi SRU » les dispositions des articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l'habitation<ref>Modèle:Lien web.</ref>, créés ou modifiés par l'article 55 de la loi SRU proprement dite puis par plusieurs lois ultérieures.

Fin Modèle:Date-, ce dispositif a été modifié par l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement de Patrick Ollier et Gérard Hamel (député UMP, Eure-et-Loir), en première lecture sur le projet de loi portant engagement national pour le logement (loi ENL). L'amendement Ollier-Hamel permettait d'assimiler certaines opérations d'accession sociale à la propriété à du logement social. Le Sénat a supprimé ces mesures début Modèle:Date-.

Le Modèle:Date-, à l'Assemblée nationale, lors de l'examen en deuxième lecture du projet de loi portant engagement national pour le logement (ENL), Patrick Ollier a déposé à nouveau un amendement contre le quota de 20 % logements sociaux imposé à 740 communes. Selon lui, cet aménagement facilitera l'accès de nombreux ménages à la propriété.

La rédaction de l'article 55 de la loi SRU a été modifiée par l'article 65 de la loi portant engagement national pour le logement du Modèle:Date-<ref>Modèle:Légifrance.</ref>.

La mise en application des dispositifs de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), portés par la loi de cohésion sociale, dite « loi Borloo<ref>Modèle:Légifrance.</ref> » (du nom du ministre Jean-Louis Borloo), a affaibli les incitations initialement posées par la loi SRU en donnant la possibilité à certains maires de « déplacer » de l'habitat social d'une commune vers une autre, dans le cas d'une commune au-dessus du quota des 20 % vers une commune en deçà (dans le cadre d'une communauté d'agglomération).

Le Modèle:Date-<ref>Le projet de loi Boutin veut assouplir la loi SRU.</ref>, Christine Boutin a présenté son projet de loi pour l’accession au logement. Le projet de loi Boutin visant à assouplir la loi SRU définissait 4 grandes priorités :

1. construire plus de logements,
2. favoriser l'accession populaire à la propriété,
3. permettre l'accès au parc de logements HLM à un plus grand nombre de personnes
4. lutter contre l'habitat indigne

Après travaux parlementaires et de nombreuses évolutions, ce texte constitue la Modèle:Légifrance, dite loi Molle ou loi Boutin.

L'article 123 qui impose aux autorités organisatrices de transport de délivrer un titre de transport à mi-tarif aux personnes dont les ressources sont égales ou inférieures à un plafond fixé par la sécurité sociale a été codifié à l'article L1113-1 du code des transports.

L'article 10 de la loi dite « Duflot I » du Modèle:Date- « relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social » porte le taux minimum de logements locatifs sociaux de 20 % à 25 %<ref>Modèle:Légifrance.</ref>.

L'article 55 : les communes déficitaires

En 2008, sur les 730 communes qui comptaient moins de 20 % de logements sociaux, 330 communes n’ont pu réaliser leurs objectifs de construction<ref>Compte-rendu de séance au sénat : difficultés posées par l'application de l'article 55 de la loi SRU, séance du 21 juin 2011.</ref>.

Le bilan 2014-2016 montre que les objectifs cumulés de rattrapage assignés aux communes soumises au dispositif SRU ont été dépassés pour atteindre 188 587 logements (soit 106 % des objectifs cumulés) ; il n'en demeure pas moins que sur les 1 152 communes soumises au dispositif, 649 n’ont pas atteint le niveau de production fixé par la loi, et que plus de 200 communes ont été proposées à la carence<ref>Modèle:Lien web.</ref>.

Île-de-France

44 % des communes d’Ile-de-France (83 sur 181) ne respectent pas la loi SRU et son objectif de 20 % de logements sociaux pour la période 2005-2007, selon le comité régional de l’habitat<ref>Logement social : 44 % des communes d’Ile-de-France hors la loi, Libération, 26 juin 2008</ref>. 77 communes sur ces 83 pourraient payer une amende majorée après un arrêté « de carence ». La majoration de l'amende à payer dépend de l’écart entre le nombre de logements sociaux effectivement construits et le nombre de logements qui auraient dû l’être.

Parmi les communes les plus hors-la-loi se trouvent Neuilly-sur-Seine (Hauts-de-Seine) (48,8 %, soit 378 construits sur 774 demandés), Le Raincy (Seine-Saint-Denis) (26,7 %) et Lésigny (Seine-et-Marne).

Côte d'Azur

Le taux de 25% de logements sociaux prévu par la loi s'applique par rapport au nombre de résidences principales, et devrait être atteint à l'horizon 2025 ; le département des Alpes-Maritimes est, avec Paris et la région parisienne, l'une des deux zones, en France métropolitaine, dites tendues en raison du déficit de logements sociaux ; 27 communes sur 36 n'y remplissent pas leurs obligations<ref name=R89> Rémi Leroux, Logement social : la Côte d'Azur échappe aux sanctions, Rue89, 25 septembre 2008.</ref>. De même dans le Var, où le taux moyen de logement social est de 9 %, 20 des 24 communes ne respectent pas non plus leurs obligations<ref name=R89/>. Cette spécificité locale est d'ailleurs mise en évidence par exemple par le journal régional de PACA le Ravi (situé à l'extrême gauche) qui, dans son « palmarès annuel des villes à fuir », utilise parmi ses indicateurs la part des habitations en logement social dans les communes (moins une ville a de logements sociaux, plus elle est "à fuir" selon le mensuel satirique) : les villes de l'Est de la région sont pénalisées<ref>le palmarès 2012 des villes à fuir de PACA par le mensuel régional le Ravi.</ref>.

Néanmoins, les préfectures départementales ont mis en place des critères permettant d'éviter à ces communes de payer des amendes, comme le prévoit la loi<ref name=R89 />. Ainsi, les situations apparaissent-elles comme particulièrement hétérogènes : la commune des Alpes-Maritimes d'Antibes avec un taux de logements sociaux de 9,69 %, paye près de 826 000 € de pénalités ; Cagnes-sur-Mer, avec 6,39 % de logements sociaux, ne paye aucune pénalité ; Menton (8,82 %) est déclarée carencée, mais Nice avec 12,67 %, n'est pas déclarée carencée et échappe à toute pénalité. Au contraire, Carros, avec un taux de 22,49 % de logements sociaux, paye plus de 36 000 € de pénalités. Toulon, dans le Var, avec 15,41 % de taux de réalisation, est considérée comme « exonérée de tout prélèvement », et échappe aussi à toute condamnation financière<ref>Modèle:Lien web.</ref>.

Bilan

Au bout de vingt années d'application, il apparaît que la moitié des Modèle:Unité de logements sociaux nouveaux depuis l'entrée en vigueur de la loi SRU ont été produits dans des communes concernées par cette loi ; il manque toutefois encore Modèle:Unité pour que toutes les communes respectent leurs obligations d'ici à 2025. Au cours de la période triennale 2017-2019, parmi Modèle:Unité soumises à obligation, 485 ont rempli leurs objectifs triennaux sur les volets quantitatif et qualitatif et 550 ne les ont pas remplis. Le nombre total de logements sociaux produits sur cette période a toutefois été supérieur à la somme des objectifs communaux, certaines communes dépassant leurs objectifs<ref>Modèle:Lien web</ref>.

Au-delà de ces résultats quantitatifs, le journal Le Monde considère que la loi SRU a échoué à mélanger ménages aisés et modestes dans les mêmes quartiers. Citant l'Institut des hautes études pour l’action dans le logement (Idheal), il estime que la loi a réussi à mieux répartir géographiquement l’offre de logement social dans les communes urbaines mais n'est pas parvenue à combler les écarts de revenus entre quartiers « ni à contrecarrer une tendance de fond au creusement de l'inégalité entre enclaves de richesse et de pauvreté »<ref>Modèle:Lien web.</ref>.

De son côté, le géographe Grégoire Fauconnier, auteur d'une thèse sur le sujet, considère que la loi SRU a permis de stimuler la construction de logements sociaux dans les communes où il n'y en avait peu mais que la mixité sociale souhaitée par le législateur n'est pas au rendez-vous du fait du contournement de l'esprit de la loi<ref>Modèle:Ouvrage</ref>.

Voir aussi

Articles connexes

• Documents d'urbanisme : Schéma de cohérence territoriale, Plan d'occupation des sols destiné à être remplacé par le Plan local d'urbanisme, et carte communale.

Liens externes

• Texte de la loi SRU
• Modèle:Lien web
• Document de la DGUHC : communes concernées par l’article 55 de la loi SRU où les logements locatifs sociaux représentent moins de 20 % du nombre de résidences principales.