Intercommunalité en France

{{#ifeq:||Un article de Ziki, l'encyclopédie libre.|Une page de Ziki, l'encyclopédie libre.}}

Modèle:Graph:Chart/Cadre

L'intercommunalité en France désigne l'ensemble des acteurs et organismes de coopération associant pour tout ou partie des communes pour l'exercice de certaines de leurs compétences. Selon la législation en vigueur, entrent dans cette catégorie : les établissements publics de coopération intercommunale, les syndicats mixtes, les pôles métropolitains, les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et d'autres formes de coopération intercommunale, comme les ententes, conventions et conférences intercommunales.

Les premiers syndicats de gestion sont apparus dès 1890 et ont été structurés en 1935, puis 1955 et 1959. À partir des années 1950, des formules plus intégrées sont créées pour gérer et aménager un espace urbain en fort développement avec l'apparition des districts urbains et de quatre communautés urbaines. Mais il faut attendre 1992 pour qu'une nouvelle conception de l'intercommunalité fasse place à la liberté de négociation contractuelle et à la libre association de communes, avec l'apparition des communautés de communes et des communautés de villes. En 1995, naît une coopération spécifique orientée vers le développement durable : les pays. En 1999, sont généralisées les communautés d'agglomération et communautés urbaines. Les lois de 2004 puis de 2010 viennent achever et rationaliser l'intercommunalité. En 2015, la loi NOTRe vise notamment à renforcer les compétences des régions et des établissements publics de coopération intercommunale.

Au Modèle:Date-, il existait 9 711 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) (dont Modèle:Nombre à fiscalité propre et Modèle:Unité de communes) et Modèle:Unité mixtes (dont Modèle:Unité mixtes ouverts et Modèle:Unité mixtes fermés) et Modèle:Unité métropolitains.

Au Modèle:Date-, en France, on compte Modèle:Unité se répartissant en Modèle:Nombre EPCI à fiscalité propre et Modèle:Unité ou autres groupements<ref name="CL2021"/>. Le nombre d'EPCI à fiscalité propre se compose de 21 métropoles, 14 communautés urbaines, 223 communautés d’agglomération et 995 communautés de communes.

Historique

En France, la commune est historiquement l'échelon politique et administratif de base. Toutefois, pour remédier à ce qui a été qualifié « d'émiettement communal » et à l'incapacité des communes les plus petites à assurer leurs obligations, diverses formes de regroupements de communes ont été proposées dès la fin du Modèle:S mini- siècleModèle:Vérification siècle.

1890-1956 : développement des syndicats de gestion

Ainsi, des syndicats de communes ont d'abord été créés avec la loi du Modèle:Date- pour gérer divers services publics ou activités débordant les limites territoriales des communes (eau, assainissement, électricité, transports, etc.)<ref name="Cour8">Modèle:Harvsp.</ref>. Les syndicats mixtes sont créés par le décret-loi du Modèle:Date dont l'article Modèle:1er disposait que « les départements, communes, chambres de commerce et établissements publics peuvent se regrouper sous forme de syndicats pour l'exploitation, par voie de concession, de services publics représentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause »<ref name="SyndMixtes">Modèle:Lien web</ref>. Puis le décret du Modèle:Date leur permet d'associer les communes aux départements ou à d'autres établissements publics puis les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) sont autorisés avec l'ordonnance Modèle:N°59-29 du Modèle:Date<ref name="Cour9">Modèle:Harvsp.</ref>.

1959-1992 : le fait urbain

Avec le développement de l'urbanisation après-guerre, des formules plus intégrées sont créées à partir des années 1950, pour gérer et aménager un espace urbain en fort développement. Les districts urbains, institués par l'ordonnance du Modèle:Date<ref>Modèle:Ouvrage</ref>. Ils constituent une forme de coopération plus intégrée que le syndicat de communes dès lors qu'on les a dotés de compétences obligatoires (logement, incendie et secours, services précédemment assurés par les syndicats de communes associant les mêmes communes), éventuellement complétées par des compétences facultatives<ref name="Cour10">Modèle:Harvsp.</ref>,<ref name="Ordonnance1959">Modèle:Lien web</ref>. Ils deviennent des districts lorsque la loi du Modèle:Date en étend l'application aux zones rurales. Ils sont alors dotés d'une fiscalité propre, additionnelle à celle des communes membres<ref name="Loi1970">Modèle:Lien web</ref>. Ces groupements intercommunaux demeurent cependant peu nombreux : 81 en 1992 et 312 en 1994.

À l'instar du district autour des villes moyennes, la DATAR définit en 1963 huit métropoles d'équilibre<ref name="Bazoche56">Modèle:Harvsp.</ref> : Lyon-Saint-Étienne-Grenoble, Aix-Marseille, Lille-Roubaix-Tourcoing, Toulouse, Bordeaux, Nantes-Saint-Nazaire, Strasbourg et Nancy-Metz.

Pour administrer ces métropoles d'équilibre, la loi Modèle:N° 66-1069 du Modèle:Date crée quatre communautés urbaines (Bordeaux, Lille, Lyon, Strasbourg), et pose ainsi la première pierre de l'édification du modèle d'intercommunalité intégrée, néanmoins la portée de cette réforme est limitée, freinée par les arrière-pensées des membres du gouvernement et du parlement de l'époque<ref name=" Steckel-Assouère 105">Modèle:Harvsp.</ref>. La loi Boscher du Modèle:Date-<ref name="LoiBoscher">Modèle:Lien web</ref> tend à faciliter la création d'agglomérations nouvelles via des ensembles urbains et des syndicats communautaires d'aménagement. Le dispositif est complété en 1983 par les syndicats d'agglomération nouvelle, institués par la loi Modèle:N° 83-636 du Modèle:Date-, qui modifie le régime précédent des villes nouvelles. Ces syndicats de communes, chargés de la programmation et de la réalisation de certains équipements des agglomérations nouvelles, ont été les premiers à bénéficier de plein droit de la taxe professionnelle unique, les communes membres se voyant attribuer par la loi du Modèle:Date les produits des trois autres contributions directes locales (taxe d'habitation, impôt foncier bâti, impôt foncier non bâti)<ref name="Cour11">Modèle:Harvsp.</ref>.

1992 : apparition de l'intercommunalité de projet

Mais il faudra attendre 1992 pour qu'une nouvelle conception de l'intercommunalité fasse place à la liberté de négociation contractuelle et à la libre association de communes. La loi du Modèle:Date crée deux nouvelles catégories d'EPCI à fiscalité propre : les « communautés de communes » et les « communautés de villes ». Ces groupements disposent de compétences élargies et sont obligatoirement compétents en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique<ref name="Cour11"/>. Cette loi dote, sur le plan fiscal, ces nouvelles structures d'un régime destiné à favoriser une coopération plus intégrée. Aux communautés de communes, mais également aux communautés urbaines et aux districts existant à la date de publication de cette loi, trois régimes sont accessibles :

  • le maintien de la fiscalité additionnelle aux quatre taxes directes locales ;
  • l'instauration d'un régime de taxe professionnelle de zone, à condition de créer et de gérer une zone d'activités économiques ;
  • la création d'une taxe professionnelle d'agglomération avec un taux unique sur l'ensemble du périmètre<ref name="Cour12">Modèle:Harvsp.</ref>.

1995 : les pays, un cinquième niveau ?

Parallèlement l'organisation territoriale se complexifie avec la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT), dite loi Pasqua, qui conçoit les pays comme des groupements de collectivités, expression de communautés d'intérêts de leurs membres et le cadre d'élaboration « d'un projet commun de développement durable ». Leur statut est même renforcé par la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT), dite loi Voynet.

Si certains pays remplissent pleinement le rôle qui leur avait été assigné, d'autres se constituent en instrument de contestation du pouvoir local. Au bout du compte, ces structures contribuent à altérer la lisibilité de l'organisation territoriale en apparaissant comme un niveau supplémentaire de gestion, le cinquième<ref name="Loi2010-Expose">Modèle:Lien web</ref>.

1999 : communautés d'agglomération et communautés urbaines

En 1999, on compte seulement Modèle:Unité à fiscalité propre regroupant ainsi Modèle:Unité sur tout le territoire<ref name="Houser58">Modèle:Harvsp.</ref>. La loi du Modèle:Date contribue à accélérer la création de nouvelles structures. Elle supprime les districts et les communautés de villes. Ces dernières n'avaient pas rencontré le succès escompté : cinq communautés de villes seulement avaient été créées depuis 1992. Elle crée une nouvelle catégorie d'EPCI à fiscalité propre, les « communautés d'agglomération », réservée aux groupements de plus de Modèle:Unité. Elle recentre les communautés urbaines sur les ensembles de population les plus importants : Modèle:Unité au lieu de 20 000 précédemment. Enfin, elle élargit les compétences des communautés de communes.

Sur le plan fiscal, cette loi prolonge le processus d'intégration déjà engagé par la loi de 1992, en instituant la taxe professionnelle unique en remplacement de l'ancienne taxe professionnelle d'agglomération. Les communautés urbaines et les communautés d'agglomération en bénéficient de plein droit. Les communautés de communes conservent pour leur part la possibilité de choisir entre trois régimes distincts, comme dans le dispositif prévu par la loi du Modèle:Date- : la fiscalité additionnelle, la taxe professionnelle de zone et la taxe professionnelle unique<ref name="Cour13">Modèle:Harvsp.</ref>.

Au-delà de ces aspects institutionnels et fiscaux, cette loi de 1999 souhaite promouvoir une intercommunalité de projet. C'est ainsi qu'elle dote les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communautés de communes de compétences et d'outils renforcés en matière de gestion et d'aménagement de l'espace, en leur donnant pour vocation de prendre en compte des intérêts dépassant le seul territoire communal<ref name="Cour13"/>.

2004 : loi relative aux libertés et responsabilités locales

La loi du Modèle:Date-<ref name="Loi2004">Modèle:Lien web</ref> comporte un ensemble de dispositions modifiant les conditions de fonctionnement et de développement des intercommunalités à fiscalité propre. Elle remédie à des difficultés qui avaient été constatées mais elle avalise également certaines pratiques qui s'étaient développées en marge de la loi.

Elle facilite en premier lieu les transformations de syndicats de communes en communautés de communes ou d'agglomération et permet la fusion d'établissements publics intercommunaux de divers types, afin de permettre la constitution d'un EPCI à fiscalité propre ayant les compétences les plus étendues et le régime fiscal le plus intégré de ceux le constituant. Elle fixe un délai aux EPCI pour la définition de « l'intérêt communautaire » des compétences partagées avec les communes. Elle comporte diverses dispositions facilitant le retrait d'une commune d'un EPCI. Mais surtout, elle revoit l'économie du dispositif financier et fiscal relatif à la répartition du produit de la taxe professionnelle unique entre l'EPCI et les communes membres et enfin elle assouplit encore les conditions de versement de fonds de concours entre la communauté et les communes membres, de même que les mises à disposition réciproques de services<ref name="Cour14">Modèle:Harvsp.</ref>.

2010 : achèvement et rationalisation de l'intercommunalité

À la fin des années 2000, plusieurs rapports<ref>Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale (Sénat, n° 264, 2008-2009), établi par la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot,
Faire confiance à l'intelligence territoriale, rapport d'information n° 471 (2008-2009) de M. Yves Krattinger et Modèle:Mme Jacqueline Gourault, fait au nom de la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales.
« Il est temps de décider », rapport du comité pour la réforme des collectivités locales présidé par M. Édouard Balladur, remis au Président de la République, mars 2009. </ref> font état de la multiplicité des acteurs dans le domaine de la gestion publique, de la faible lisibilité de l'organisation territoriale, de la parcellisation des compétences entre les différentes groupements communaux et de la complexité des financements<ref name="Loi2010-Expose" />. Au Modèle:Date-, la France compte Modèle:Unité de communes, disposant d'un financement propre<ref name="Interco2008">Modèle:Lien web</ref> et Modèle:Unité « reconnus » (26 sont en projet)<ref name="Pays2008">Modèle:Lien web</ref>. Si l'on ajoute à cette liste les Modèle:Unité intercommunaux ou mixtes créés pour gérer des services et élaborer les SCOT (schémas de cohérence territoriale), on aboutit à un ensemble confus, multipolaire, avec des chevauchements de périmètre qui réduisent l'efficience de la gestion locale. Ce résultat souffre également de l'existence d'intercommunalités qui n'ont pas toutes été créées sur des territoires pertinents à l'aune de critères géographiques, économiques… Les périmètres sont parfois trop petits pour répondre véritablement à leur raison d'être qui est « d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité »<ref name="Loi2010-Expose"/>.

La réforme des collectivités territoriales de 2010 va tenter d'apporter une réponse à cette problématique avec la loi Modèle:N° 2010-1563 du Modèle:Date- qui définit trois objectifs principaux en ce qui concerne l'intercommunalité : achever la carte intercommunale d'ici au Modèle:Date-, rationaliser les périmètres existants et simplifier l'organisation intercommunale actuelle<ref name="Loi2010">Modèle:Lien web</ref>. La loi rend obligatoire pour les communes l'adhésion à une intercommunalité au plus tard au Modèle:Date. Elle crée également deux nouvelles formes d'association : la métropole, pour les intercommunalités les plus importantes, et le pôle métropolitain, forme de syndicat mixte regroupant des intercommunalités à fiscalité propre<ref name="Loi2010"/>.

2013-2014 : vers une nouvelle carte intercommunale

Au Modèle:Date-, la couverture territoriale nationale en structures intercommunales à fiscalité propre est presque achevée. On recense Modèle:Unité membres d'un EPCI à fiscalité propre rassemblant Modèle:Unité d'habitants. Seules Modèle:Unité restent isolées (hors Paris et Mayotte). Parmi elles, Modèle:Unité de la petite couronne parisienne, et quatre îles composées d'une seule commune (Île-de-Bréhat, Île-de-Sein, Ouessant, L’Île-d’Yeu). Ces communes bénéficiaient d'une dérogation législative n'exigeant pas leur rattachement à un EPCI à fiscalité propre<ref name="StatsDGCL2014">Modèle:Lien web</ref>. Mais l'organisation territoriale est encore complexe et surtout coûte très cher.

Dans un premier temps la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles<ref>Loi Modèle:N°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Légifrance)</ref>, dite loi MAPTAM, vise à clarifier les compétences des collectivités territoriales<ref>Décentralisation : l'Assemblée doit retisser ce que le Sénat a défait, Le Monde.fr, 15.07.2013.</ref> en créant de nouvelles métropoles venant s'ajouter à celle de Nice créée en 2011. Dix métropoles sont de droit commun (Toulouse, Lille, Bordeaux, Nantes, Strasbourg, Rennes, Rouen, Grenoble, Montpellier et Brest) et trois dotées de règles particulières : la métropole du Grand Paris, concerne Paris et sa petite couronne<ref>Modèle:Lien web</ref>, la métropole d'Aix-Marseille-Provence, en fusionnant les six intercommunalités dont au moins une des communes appartient à l'unité urbaine de Marseille<ref>Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, exposé des motifs, article 30.</ref> et la métropole de Lyon, remplaçant la Communauté urbaine de Lyon en exerçant sur son périmètre, les compétences du département du Rhône<ref>Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, exposé des motifs, article 20.</ref>, collectivité à statut particulier, au sens de l'article 72 de la Constitution.

Concernant l'intercommunalité, le Président annonce dans une tribune publiée le Modèle:Date- que celles disposant de Modèle:Citation, devront regrouper au moins Modèle:Unité<ref>Modèle:Lien web.</ref> à partir du Modèle:Date, contre 5 000 aujourd'hui<ref name="Libé-2juin2014">Modèle:Lien web</ref>.

2015-2016 : La nouvelle carte intercommunale issue de la Loi NOTRe

La loi du Modèle:Date- portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, augmente le seuil démographique pour les communautés de communes de 5 000 à Modèle:Unité avec toutefois quatre possibilités d’adaptation<ref name="Loi Notre-Incidences-3">Modèle:Lien web, Modèle:P.</ref> :

  • Lorsque la communauté a une densité démographique inférieure à la moitié de la densité nationale (103,4/2, soit Modèle:Unité), et elle doit se situer au sein d’un département dont la densité est elle-même inférieure à cette moyenne nationale de Modèle:Unité). Pour ces communautés, le Préfet pourra pondérer le seuil de Modèle:Nombre en fonction d’un tableau préétabli.
  • Lorsque la communauté a une densité démographique inférieure à 30 % de la densité nationale (Modèle:Unité). Dans ce cas, seule la densité de la communauté est prise en compte, sans considération de la densité du département. Le système de pondération en fonction de la population n’est pas appliqué.
  • Lorsque l'EPCI à fiscalité propre a plus Modèle:Unité et est issu d’une fusion réalisée entre le Modèle:Date- et la publication de la loi, soit le Modèle:Date-. Dans cette hypothèse, l’instruction de la DGCL indique un « délai de repos ».
  • Les EPCI verront aussi leur seuil adapté lorsqu’ils comprennent au moins la moitié des communes en zones de montagne, ou s’il s’agit d’un territoire insulaire.

Les préfets de chaque département doivent, au cours d’une première phase, proposer un nouveau schéma départemental de coopération intercommunale, avant le Modèle:Date-. Le Préfet dispose de pouvoirs importants, qui figuraient déjà dans la loi de réforme des collectivités territoriale de 2010 : modifications de périmètres, fusions, réductions/dissolutions de syndicats, etc. Ce schéma devra être rédigé entre septembre et Modèle:Date-, puis transmis aux membres concernés par les propositions avant le Modèle:Date-. Les conseils auront alors deux mois pour délibérer, soit entre octobre et Modèle:Date-. La commission départementale de coopération intercommunale est ensuite consultée entre janvier et Modèle:Date- et a trois mois pour proposer éventuellement un contre-projet à la majorité qualifiée de ses membres, soit les deux tiers.

Le Modèle:Date-, le schéma départemental de coopération intercommunale est effectivement mis en place dans chaque département, la réforme vise une réduction de près de 40 % du nombre d'intercommunalités pour atteindre approximativement le chiffre de Modèle:Nombre<ref>Réforme territoriale. Vers une France à 1.265 intercommunalités, Le Télégramme, 8 avril 2016</ref>.

Dénombrement

Situation au Modèle:Date-

Au Modèle:Date-, le nombre d'intercommunalités s'établit à 10 318, se répartissant comme suit<ref name="CL2021">Modèle:Lien web</ref> :

Catégorie nombre Type Nombre Communes regroupées
EPCI à fiscalité propre 1 253 Métropoles 21 908
Communautés urbaines (CU) 14 658
Communautés d'agglomération (CA) 223 7 465
Communautés de communes (CC) 996 25 871
Syndicats
et autres groupements		 9 065 Syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) 4 872
Syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) 1 233
Etablissements publics territoriaux (EPT) 11
Syndicats mixtes 2 800
Pôles métropolitains 25
Pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) 124

Sur les Modèle:Unité existant au Modèle:Date-, seules quatre ne sont pas regroupées au sein d'un EPCI : L'Île-d'Yeu, Île-de-Bréhat, Île-de-Sein et Ouessant<ref>Modèle:Lien web</ref>.

Évolution chronologique

Total général

Année<ref group="N">Les données sont arrêtées au Modèle:Date- de l'année de référence.</ref> [[Établissement public de coopération intercommunale#EPCI à fiscalité propre|EPCI à Modèle:Abréviation discrète]] Syndicats Autres
groupements 		Total
2007 2 588 13 309 2 760 18 657
2008 2 583 13 152 2 947 18 682
2009 2 593 12 609 3 063 18 265
2010 2 603 12 174 3 193 17 970
2011 2 588 11 835 3 256 17 679
2012 2 581 11 525 3 257 17 363
2013 2 456 11 026 3 273 16 755
2014 2 145 10 198 3 194 15 537
2015 2 133 9 577 3 089 14 799
2016 2 062 9 141 3 093 14 296
2017 1 266 8 469 2 901 12 644
2018 1 263 7 724 2 861 11 848
2019 1 258 7 064 2 883 11 205
2020 1 254 6 503 2 962 10 719
2021 1 253 6 105 2 960 10 318

EPCI à fiscalité propre

Année deModèle:-référence SAN [[Communauté de communes|CommunautéModèle:-de communes]] [[Communauté d'agglomération|CommunautéModèle:-d'agglomération]] [[Communauté urbaine|CommunautéModèle:-urbaine]] Métropole Total
2007 5 2 400 169 14 2 588
2008 5 2 393 171 14 2 583
2009 5 2 398 174 16 2 593
2010<ref name="CL2014-18">Modèle:Lien web</ref> 5 2 402 180 16 2 603
2011<ref name="CL2014-18"/> 5 2 377 190 16 2 588
2012<ref name="CL2014-18"/> 5 2 358 202 15 1 2 581
2013<ref name="CL2014-18"/> 4 2 223 213 15 1 2 456
2014<ref name="CL2014-18"/> 4 1 903 222 15 1 2 145
2015<ref name="CL2019-18">Modèle:Lien web</ref> 3 1 884 226 9 11 2 133
2016<ref name="CL2020-18"/> 0 1 842 196 11 13 2 062
2017<ref name="CL2020-18"/> 0 1 018 219 15 14 1 266
2018<ref name="CL2020-18"/> 0 1 009 222 11 21 1 263
2019<ref name="CL2020-18"/> 0 1 001 223 13 21 1 258
2020<ref name="CL2020-18">Modèle:Lien web</ref> 0 997 222 14 21 1 254
2021<ref name="CL2021"/> 0 995 223 14 21 1 253

Syndicats

Année SIVU SIVOM Total
2007 11 843 1 466 13 309
2008 11 708 1 444 13 152
2009 11 165 1 444 12 609
2010<ref name="CL2014-18"/> 10 780 1 394 12 174
2011<ref name="CL2014-18"/> 10 474 1 361 11 835
2012<ref name="CL2014-18"/> 10 181 1 344 11 525
2013<ref name="CL2014-18"/> 9 721 1 305 11 026
2014<ref name="CL2014-18"/> 8 965 1 233 10 198
2015 8 392 1 185 9 577
2016<ref name="CL2020-18"/> 7 992 1 149 9 141
2017<ref name="CL2020-18"/> 7 384 1 085 8 469
2018<ref name="CL2020-18"/> 6 714 1 010 7 724
2019<ref name="CL2020-18"/> 5 882 1 182 7 064
2020<ref name="CL2020-18"/> 5 212 1 291 6 503
2021<ref name="CL2021"/> 4 872 1 233 6 105

Autres groupements de collectivités associant des communes

Année Syndicat mixte EPT Pôle métropolitain PETR Total
2007 2 760 2 760
2008 2 947 2 947
2009 3 063 3 063
2010<ref name="CL2014-18"/> 3 193 3 193
2011<ref name="CL2014-18"/> 3 256 3 256
2012<ref name="CL2014-18"/> 3 256 1 3 257
2013<ref name="CL2014-18"/> 3 265 8 3 273
2014<ref name="CL2014-18"/> 3 185 9 3 194
2015<ref name="CL2019-18"/> 3 025 9 55 3 089
2016<ref name="CL2020-18"/> 2 979 11 12 91 3 093
2017<ref name="CL2020-18"/> 2 794 11 14 90 2 901
2018<ref name="CL2020-18"/> 2 719 11 19 112 2 861
2019<ref name="CL2020-18"/> 2 748 11 25 119 2 883
2020<ref name="CL2020-18"/> 2 803 11 25 123 2 962
2021<ref name="CL2021"/> 2 800 11 25 124 2 960

Acteurs locaux et gouvernance territoriale

Les deux acteurs locaux principaux dans l'évolution du paysage de l'intercommunalité sont historiquement dans chaque département les communes et le préfet, représentant de l'État dans le département. Avec la volonté à partir de 1992 d'une promotion de l'intercommunalité de projet, constituée des établissements publics de coopération intercommunale, l'action du préfet a pris de l'importance et s'est renforcée à partir des années 2000 avec le souhait de rationaliser et simplifier la carte intercommunale. Des organismes et outils nouveaux de gouvernance territoriale ont été créés pour assurer un meilleur pilotage.

Communes

Une ou des communes peuvent prendre l'initiative de la création d'un EPCI en saisissant le représentant de l'État dans le département en adoptant une délibération demandant la création d'un EPCI. Cette délibération doit préciser la composition du futur établissement, les compétences transférées, ses règles de fonctionnement, la possibilité ou non de passer des conventions de prestations de services. Les communes intéressées doivent être associées à la délibération<ref name="Guide25">Modèle:Harvsp.</ref>.

Les conseils municipaux sont saisis du projet de création de l'EPCI. Une majorité qualifiée des conseils municipaux doit s'être prononcée favorablement sur l'arrêté de périmètre du préfet (accord réputé favorable à défaut de décision dans les trois mois de la notification de l'arrêté de périmètre pris par le préfet) et sur les statuts. Dès lors que cette condition est remplie, le préfet peut prendre un arrêté autorisant la création de l'EPCI<ref name="Guide25"/>.

Préfet

Le représentant de l'État dans le département autorise, par arrêté, la création de l'EPCI, que cette création résulte de l'initiative des communes, ou de sa propre initiative, après avis de la Commission départementale de coopération intercommunale. Lorsqu'il décide de donner suite au projet, le Préfet dispose de deux mois à compter de la première délibération des communes le saisissant pour prendre un arrêté de périmètre qui dresse la liste des communes intéressées. À compter de la notification de cet arrêté, le conseil municipal de chaque commune concernée dispose d'un délai de 3 mois pour se prononcer sur la liste des communes. À défaut de délibération dans ce délai, la décision est réputée favorable<ref name="Guide27">Modèle:Harvsp.</ref>.

Commission départementale de coopération intercommunale

Modèle:Article détaillé La volonté du législateur de 1992 d'inciter une réflexion concertée à l'échelle départementale pour promouvoir l'intercommunalité de projet est marquée par la création des commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI), un organisme chargé initialement d'élaborer, en concertation étroite avec les communes, un schéma départemental de coopération. Ce dernier étant établi, la CDCI est dorénavant chargée de tenir à jour l'évolution de la coopération intercommunale dans le département. Elle peut également formuler toute proposition pour renforcer cette coopération, et, à cet effet, entend, à leur demande, les représentants des collectivités locales concernées<ref name="Guide26">Modèle:Harvsp.</ref>,<ref name="CDCI">Modèle:Lien web</ref>.

Elle est présidée par le représentant de l'État dans le département et se compose de représentants d'élus communaux (60 %), départementaux (15 %), régionaux (5 %) et d'EPCI (20 %)<ref name="Guide26"/>.

Schéma départemental de coopération intercommunale

Modèle:Article détaillé Le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI), institué par les articles 35 à 37 de la loi Modèle:N° 2010-1563 du Modèle:Date- est un document, établi dans chaque département, servant de cadre de référence à l'évolution de la carte intercommunale. L'objectif est d'établir une couverture intégrale du territoire en EPCI à fiscalité propre (hors départements de Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne), de supprimer les enclaves et discontinuités et de rationaliser les périmètres. En ce qui concerne les syndicats de communes et les syndicats mixtes, il s'agit de réduire leur nombre et de rationaliser leurs périmètres. Le schéma de chaque département devait avoir été arrêté avant le Modèle:Date. Il est révisé tous les six ans. Toute modification de la carte intercommunale doit tenir compte de ce schéma directeur<ref name="SDCI">Modèle:Lien web</ref>.

Conférence territoriale de l'action publique

Une nouvelle instance de gouvernance est instituée au niveau régional par la loi du 27 janvier 2014 : la conférence territoriale de l'action publique (CTAP). Cette instance est chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics. Elle est présidée par le président du Conseil régional et rassemble les représentants de l'ensemble des exécutifs locaux (régions, départements, métropoles, agglomérations), ainsi que des délégués de maires et de communautés de communes, et un représentant de l'État (le préfet)<ref name="CTAP1">Modèle:Lien web</ref>,<ref name="CTAP2">Modèle:Lien web</ref>.

Formes d'intercommunalités

Les collectivités territoriales peuvent s'associer pour l'exercice de leurs compétences en créant des organismes publics de coopération dans les formes et conditions prévues par la législation en vigueur. Il existe deux formes de coopération intercommunale :

  • la forme associative qui permet aux communes de gérer ensemble des équipements ou des services publics tels que l'assainissement collectif, l'alimentation en eau potable, les transports communs, la collecte et le traitement des ordures ménagères… Les collectivités territoriales s'associent au sein de syndicats intercommunaux, à vocation unique ou multiple, ou mixtes, qui peuvent, en outre, être administrés « à la carte », les communes choisissant alors les compétences qu'elles décident de transférer au syndicat ;
  • la forme fédérative qui regroupe des communes autour d'un projet de développement local favorisant l'aménagement du territoire. Les communes se fédèrent au sein d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (sauf pour le syndicat de communes) dont le financement est assuré par les produits de la fiscalité directe locale (taxes foncières, d'habitation et professionnelle) levée par ces établissements publics, qui votent également les différents taux d'imposition.

Sur le plan juridique, le Code général des collectivités territoriales définit sept types de groupements de collectivités territoriales : les EPCI, les syndicats mixtes, les pôles métropolitains, les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (créés par la loi MAPAM du Modèle:Date-), les agences départementales, les institutions ou organismes interdépartementaux et les ententes interrégionales<ref name="CGCT-CoopLocal">Modèle:Lien web</ref>. Seuls les quatre premiers types de groupements relèvent du domaine spécifique de l'intercommunalité auxquels il convient d'ajouter les ententes, conventions et conférences intercommunales<ref name="CGCT-Ententes">Modèle:Lien web</ref>.

Établissements publics de coopération intercommunale

Modèle:Article détaillé

Métropole

La métropole est une catégorie d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre créée par la loi Modèle:N° du Modèle:Date- de réforme des collectivités territoriales françaises<ref name="L.5217-1">Modèle:Légifrance, sur Légifrance.</ref> et définie par les article L. 5217-1 et suivants du code général des collectivités territoriales<ref>Modèle:Légifrance, sur Légifrance.</ref>.

Le périmètre d'une métropole est d'un seul tenant et sans enclave<ref name="L.5217-1"/>. Au Modèle:Date-, sont transformés en une métropole les EPCI à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de Modèle:Unité dans une aire urbaine, au sens de l'INSEE, de plus de Modèle:Unité<ref name="L.5217-1"/>.

Sous réserve d'un accord exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, peuvent obtenir le statut de métropole, à leur demande<ref name="L.5217-1"/> :

  • Les EPCI à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de Modèle:Unité et dans le périmètre desquels se trouve le chef-lieu de région ;
  • Les EPCI, centres d'une zone d'emplois de plus de Modèle:Unité, au sens de l'INSEE, et qui exercent en lieu et place des communes les compétences énumérées au I de l'article L5217-2 à la date de l'entrée en vigueur de la loi Modèle:N° du Modèle:Date- de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

Il existe par ailleurs deux métropoles à statut particulier : les métropoles du Grand Paris et d'Aix-Marseille-Provence, créées le Modèle:Date- en application de la Loi NOTRe du Modèle:Date-, plus la la métropole de Lyon, qui n'est pas intercommunalité mais une collectivité territoriale à statut particulier, au sens de l'article 72 de la Constitution de la cinquième République française, puisqu'elle exerce à la fois les compétences d'un département et d'une intercommunalité sur son territoire, telle que définie par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles <ref name="loi">Modèle:Légifrance de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.</ref> dans le cadre de l'Acte III de la décentralisation.

Aux termes de l'article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales<ref name="L.5217-1"/>, « la métropole [...] est un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional. Elle valorise les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et d'innovation, dans un esprit de coopération régionale et interrégionale et avec le souci d'un développement territorial équilibré ».

Chaque métropole est créée par décret.

Communauté urbaine

La communauté urbaine est une catégorie d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre créée par la Modèle:Légifrance et définie par l'Modèle:Légifrance.

Une communauté urbaine est un espace regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de Modèle:Unité<ref group=N>Le seuil était de Modèle:Unité en 1966, les communautés urbaines de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg sont alors créées d'autorité. Le seuil a été relevé à Modèle:Unité en 1999 puis rabaissé en 450 000 en 2010 et enfin à Modèle:Unité en 2014 avec l’article 68 de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite loi MAPAM) du 27 janvier 2014.</ref>,<ref group=N>La création d'une communauté urbaine issue de la fusion d'une communauté urbaine avec un ou plusieurs autres EPCI n'est pas soumise au seuil démographique de Modèle:Unité.</ref>. Elle est créée par un arrêté préfectoral.

Communauté d'agglomération

La communauté d'agglomération est une catégorie d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre créée par la Modèle:Légifrance et définie par l'Modèle:Légifrance.

Une communauté d'agglomération est un ensemble de plus de Modèle:Unité d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de Modèle:Unité<ref group=N>Le seuil démographique de Modèle:Unité ne s'applique pas lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département ou la commune la plus importante du département.</ref>,<ref group=N>Le seuil démographique de Modèle:Unité est réduit à Modèle:Unité lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département. Ce seuil peut également être apprécié en prenant en compte la population telle que définie à l'article L2334-2, à la double condition que cette dernière excède ce seuil d'au moins 20 % et qu'elle excède la population totale de plus de 50 %.</ref>,<ref group=N>Le périmètre d'une communauté d'agglomération ne peut comprendre une commune qui est déjà membre d'un autre EPCI soumis au régime prévu par les dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts au Modèle:Date-, si le conseil municipal de la commune intéressée a émis une délibération défavorable à l'arrêté dressant la liste des communes ou si plus du quart des conseils municipaux des communes membres de l'établissement existant s'opposent au retrait de ladite commune.</ref>. Elle est créée par un arrêté préfectoral.

Communauté de communes

La communauté de communes est une catégorie d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre créée par la Modèle:Légifrance et définie par l'Modèle:Légifrance.

Une communauté de communes est un espace regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave. Elle est créée par un arrêté préfectoral.

Les communautés de communes, urbaines et d'agglomération sont un espace de solidarité, pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement du territoire. Lorsque le groupement comprend un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville, ce projet commun intègre un volet relatif à la cohésion sociale et urbaine permettant de définir les orientations de la communauté urbaine en matière de politique de la ville et de renforcement des solidarités entre ses communes membres. Il détermine les modalités selon lesquelles les compétences de la communauté urbaine concourent aux objectifs de cohésion sociale et territoriale<ref group=N>Le volet politique de la ville a été introduit par l'article 11 de la loi Modèle:N° du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.</ref>.

Syndicat de communes

Le syndicat de communes est une catégorie d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité indirecte défini par l'Modèle:Légifrance. Il associe des communes en vue d'œuvres ou de services d'intérêt intercommunal.

Il existe deux catégories de syndicats de communes :

Un syndicat de communes est créé par arrêté préfectoral.

Syndicats mixtes

Modèle:Article détaillé

Type Création Référence CGCT Fiscalité propre Taille et périmètre Finalité Mode de création
Syndicat mixte fermé Articles L5711-1 à L5711-4 NON Les syndicats mixtes fermés peuvent être composés de communes et d'EPCI.

Depuis la loi Modèle:N° 2004-809 du Modèle:Date- relative aux libertés et responsabilités locales, ils peuvent regrouper exclusivement des EPCI.
Bien que soumis aux règles applicables aux EPCI et aux syndicats de communes, les syndicats mixtes ne sont pas, au sens propre, des EPCI, ces derniers ayant vocation à regrouper exclusivement des communes <ref name="Guide106">Modèle:Harvsp.</ref>.

Exploitation, par voie de convention, de services publics présentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause. Arrêté
Syndicat mixte ouvert Articles L5711-1 à L5711-4 NON Les syndicats mixtes « ouverts » sont constitués des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d'autres personnes morales de droit public (comme des chambres de commerce et d'industrie, d'agriculture, de métiers, …).

Le syndicat mixte ouvert est un établissement public (article L5721-1 du CGCT). Il s'apparente ainsi aux autres formes de regroupement communal, mais n'en partage pas forcément la nature administrative et peut recouvrir la nature d'établissement public industriel et commercial si plusieurs conditions sont cumulativement remplies (objet industriel ou commercial, origine des ressources, modalités de fonctionnement se rapprochant de l'entreprise privée) <ref name="Guide116">Modèle:Harvsp.</ref>.

Arrêté
Pôle métropolitain art. 20 de la loi Modèle:N° 2010-1563 du Modèle:Date- Articles L5731-1 à L5731-1 NON établissement public constitué par accord entre des EPCI à fiscalité propre, sous réserve que l'un d'entre eux compte plus de Modèle:Nombre, ainsi que, le cas échéant, la métropole de Lyon, en vue d'actions d'intérêt métropolitain. Promotion d'un modèle d'aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale. Arrêté
Pôle d'équilibre territorial et rural Loi Modèle:N° 2014-58 du Modèle:Date- Article L5741-1 NON Établissement public constitué par accord entre plusieurs EPCI à fiscalité propre, au sein d'un périmètre d'un seul tenant et sans enclave.
Forme juridique d'un syndicat mixte.
Les syndicats mixtes constitués exclusivement d'EPCI à fiscalité propre ayant été reconnus comme pays avant l'entrée en vigueur de l'article 51 de la loi Modèle:N° 2010-1563 du Modèle:Date- de réforme des collectivités territoriales sont transformés en pôles d'équilibre territoriaux et ruraux par arrêté du représentant de l'État dans le département où est situé le siège du syndicat mixte. 		Comme pour les pays (ci‐dessous), l’intention étant de s’y substituer. Arrêté
Pays Loi Pasqua du Modèle:Date-

Suppression de la possibilité d’en créer : Article 51 de la loi du Modèle:Date-. 		NON Territoire regroupant plusieurs intercommunalités, le plus souvent à l'échelle d'un bassin d'emploi. Le territoire doit simplement présenter « une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, à l'échelle d'un bassin de vie ou d'emploi », ce qui laisse une grande liberté aux élus locaux <ref name="Guide124">Modèle:Harvsp.</ref>. Un projet de développement durable était élaboré par les élus, en associant la société civile, puis formalisé dans une charte de pays. La circulaire du Modèle:Date- insistait sur la cohérence du territoire du pays, sur sa pertinence pour mener une action globale de développement et pour organiser les services de la population, sur la communauté d'intérêts économiques et sociaux qu'il devait représenter, et sur le lien entre la ville et l'espace rural. Arrêté

Autres formes de coopération intercommunale

Ententes, conventions et conférences intercommunales

Les ententes et conférences entre communes ont constitué les premières formes de coopération intercommunale. Leur régime juridique a été défini par la loi du Modèle:Date-. Ce texte a transposé aux communes les dispositions sur les ententes et conférences interdépartementales prévues par la loi du Modèle:Date-. La loi Modèle:N° 2004-809 du Modèle:Date- relative aux libertés et responsabilités locales a élargi aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et aux syndicats mixtes le régime des ententes et des conférences intercommunales. Les EPCI peuvent ainsi créer des ententes entre eux ou avec des syndicats mixtes et des communes<ref name="Guide122">Modèle:Harvsp.</ref>.

Une entente est un accord entre deux ou plusieurs conseils municipaux, organes délibérants d'EPCI ou de syndicats mixtes, portant sur des objets d'utilité communale ou intercommunale compris dans leurs attributions et intéressant les divers membres. Le régime juridique des ententes, conventions et conférences entre communes, EPCI et (ou) syndicats mixtes est défini par les articles L5221-1 et L5221-2 du code général des collectivités territoriales. En vertu de l'article L 5815-1 CGCT, les dispositions des articles L5221-1 et L5221-2 ne sont pas applicables aux communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin<ref name="Guide122"/>.

Agglomération

Les projets et contrats d'agglomération sont institués par l'article 26 de la Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable des territoires du Modèle:Date (LOADDT). Au sens de la loi, une agglomération est une fédération de collectivités locales (communes et EPCI) qui s'associent pour élaborer de manière volontaire un projet d'agglomération. Ce projet politique commun vise à mettre en débat et expliciter des options d'aménagements et de développement durable dans une perspective de moyen terme, à l'échelle où les enjeux se posent et gagnent à être résolus. Les choix à opérer concernent le mode de développement économique, la résorption des inégalités spatiales au sein de l'agglomération. Ces choix s'enrichissent de la participation de la « société civile » mais la responsabilité des choix revient aux acteurs politiques. Le décret Modèle:N° 2000-1248 du Modèle:Date- précise les conditions d'application de l'article 26 de la loi LOADDT.

Les projets et contrats d'agglomération concernent des aires urbaines d'au moins Modèle:Unité, et dont une commune au moins compte plus de Modèle:Unité<ref name="Guide136">Modèle:Harvsp.</ref>.

Réseaux de villes

Les réseaux de villes trouvent leur fondement juridique dans les circulaires du Premier Ministre du Modèle:Date- et du Modèle:Date-. Ils permettent à des villes moyennes d'unir leurs forces autour d'un programme ou de projets communs pour atteindre un seuil métropolitain ou permettent à des métropoles de se positionner au niveau européen ou international. Ils n'ont pas vocation à se substituer aux structures de coopération locale prévues par la loi, mais leur souplesse de constitution et de fonctionnement les rendent complémentaires pour le développement de l'intercommunalité<ref name="Guide138">Modèle:Harvsp.</ref>.

Créé en 1989, le Club des Villes Cyclables est un exemple de réseau « d'échanges d'informations et d'expériences sur les politiques cyclables dans les agglomérations »<ref group=N>Définition du Club des Villes Cyclables affichée dès le deuxième congrès du Club des Villes Cyclables qui s’est tenu à Lorient en 1990. Voir le compte-rendu des troisièmes journées rencontres du Club des Villes Cyclables, En vélo bien dans ma ville, Toulouse, le 11 et 12 octobre 1991.</ref>. Il représentait en 2014 un total de Modèle:Nobr couvrant Modèle:Nombre, sept régions, deux départements qui œuvrent en faveur de la promotion du vélo en ville<ref name="CVC2014">Modèle:Lien web</ref>,<ref name="Resauxvilles2009">Modèle:Lien web</ref>.

Coopération décentralisée

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France<ref>Coopération décentralisée : Articles L1115-1 à L1115-7</ref>. Ces dispositions introduites en 1992 constituent le véritable fondement de la coopération décentralisée. Ces conventions, qui doivent être publiées et transmises au représentant de l'État pour devenir exécutoires dans les conditions de droit commun des actes des collectivités territoriales, concernent tous les secteurs de la coopération décentralisée dont, par conséquent, celui de la coopération décentralisée transfrontalière. Ces conventions peuvent être passées avec toute collectivité étrangère<ref name="Guide147">Modèle:Harvsp.</ref>.

Formes abrogées

Type Création Fiscalité propre Disparition Remarque
District urbain 1959 Oui 2002 Transformé en communauté de communes, communauté d'agglomération ou communauté urbaine.
Communauté de ville 1992 Oui 1999 Remplacée par la communauté d'agglomération.
Communauté d'agglomération nouvelle 1963 Oui 2010 Forme d'intercommunalité jamais adoptée, destiné aux villes nouvelles.
Syndicat d'agglomération nouvelle 1983 Oui 2015 Transformé en communauté d'agglomération.

Financement de l'intercommunalité

Structures associatives

Les structures intercommunales associatives, composées des syndicats de communes et des syndicats mixtes, n'ont pas de fiscalité propre, c'est-à-dire qu'elles ne peuvent pas voter des taux d'imposition locale et ne disposent d'aucun pouvoir d'exonération fiscale. Leurs ressources sont de trois types<ref name="DGFP2010">Modèle:Lien web</ref>,<ref name="VP2013">Modèle:Lien web</ref> :

Contributions financières des communes ou autres structures membres

  • les contributions budgétaires, qui sont des prélèvements effectués directement sur le budget de chaque commune qui sont ensuite reversés au groupement intercommunal ;
  • les contributions fiscalisées, qui sont des prélèvements additionnels effectués sur les contribuables locaux qui acquittent, en plus des impositions communales, départementales et régionales, une contribution au profit de leur groupement intercommunal. Il s'agit d'un supplément à la fiscalité communale, prélevé sur chacune des quatre taxes directes locales (deux taxes foncières, contribution économique territoriale, taxe d'habitation) au profit de la structure intercommunale. les statuts de la structure définissent la clé de répartition entre les membres ;

Concours financiers de l'État

  • le fonds de compensation de la TVA (FCTVA), qui rembourse avec un décalage de deux ans, sur une base forfaitaire et globale, les versements de TVA que les groupements supportent sur leurs dépenses d'investissement ;
  • la dotation globale d'équipement (DGE), qui n'est versée qu'aux groupements dont la population est inférieure à Modèle:Unité (35 000 outre-mer) ;

Autres recettes

  • le produit des taxes, contributions ou redevances perçues en contrepartie des services qu'elles assurent (comme l'enlèvement des ordures ménagères) ;
  • différentes aides (comme les fonds structurels accordés par l'Union européenne).

Structures fédératives

Les structures intercommunales fédératives sont placées sous un régime de fiscalité propre qui peut prendre deux formes : fiscalité additionnelle ou fiscalité professionnelle unique.

Régime de fiscalité additionnelle

Dans ce régime, le groupement intercommunal est doté des mêmes compétences fiscales qu'une commune : il vote le taux et perçoit le produit des quatre taxes directes locales. Mais sa fiscalité se surajoute à celle des communes, qui continuent de percevoir leur fiscalité sur les quatre taxes directes.

Régime de la fiscalité professionnelle unique

Il s'applique :

Dans ce régime, l'EPCI se substitue progressivement aux communes pour la gestion et la perception, sur l'ensemble de son périmètre, du produit de la fiscalité professionnelle. Le groupement perçoit le produit des impositions économiques des communes regroupées, vote le taux de la CFE et décide des exonérations (ce qui revient à mettre en place une CFE unique sur tout le territoire de l'EPCI). Les communes conservent cependant dans leur intégralité les autres impositions.

Avant la suppression de la taxe professionnelle (TP) en 2010, le régime de la taxe professionnelle unique (TPU) induisait une spécialisation des taxes : les taxes sur les ménages (taxe d'habitation, taxes foncières) revenaient aux communes, tandis que la TP revenait aux groupements. Toutefois, les EPCI relevant du régime fiscal de la TPU avaient la possibilité de lever une fiscalité additionnelle sur la taxe d'habitation, la taxe sur le foncier bâti et la taxe sur le foncier non bâti. Il s'agit donc d'un régime de fiscalité mixte, qui se présentait jusqu'à la suppression de la TP comme une option de la TPU. La loi de finances pour 2010, a supprimé la taxe professionnelle en la remplaçant par la contribution économique territoriale et fait ainsi perdre à la fiscalité mixte son caractère optionnel en généralisant la fiscalité additionnelle sur les ménages au profit des communautés relevant du régime de la fiscalité professionnelle unique.

Sources de financement non fiscales

Les structures peuvent recevoir des dotations budgétaires de l'État :

  • la dotation globale de fonctionnement des groupements de communes (ou « dotation d'intercommunalité ») : composée d'une dotation de base et d'une dotation de péréquation. Leur montant est calculé en fonction d'un coefficient d'intégration fiscale ;
  • la dotation de développement rural, qui est versée, sous certaines conditions démographiques, aux groupements de communes à fiscalité propre exerçant une compétence en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique ;
  • le fonds de compensation de la TVA (FCTVA) ;
  • la dotation globale d'équipement (DGE).

Par ailleurs, à l'instar des structures associatives, les structures intercommunales à fiscalité propre jouissent d'aides diverses et de recettes propres (produits de taxes, redevances ou contributions correspondant à des services assurés par elles).

Fonctionnement des institutions intercommunales

Modèle:Section à recycler Modèle:Article détaillé Une communauté est créée par délibération concordante des communes selon des règles de majorité qualifiée. Depuis 1999, son périmètre doit respecter un principe de continuité territoriale. Une commune ne peut appartenir qu'à une seule communauté. Elles ont la qualité d'établissements publics territoriaux, sont dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

Leur organisation interne est proche de celle des collectivités territoriales : un organe délibérant, un exécutif, un bureau. L'organe délibérant est composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres. Ces délégués doivent être membres des conseils municipaux. Ils seront élus au scrutin secret majoritaire à trois tours, la majorité absolue étant requise aux premier et deuxième tours, la majorité relative étant suffisante au Modèle:3e. Il y a lieu de souligner que les agents salariés d'un EPCI ne peuvent pas être membre de son assemblée délibérante. Les conditions d'éligibilités, d'incompatibilités et d'inéligibilités sont les mêmes que celles prévues pour les communes. Les statuts de la communauté précisent également la répartition des sièges au sein de son assemblée délibérante (le « conseil communautaire »).

Deux principes doivent être respectés :

  • chaque commune compte au moins un délégué ;
  • une commune ne peut pas, à elle seule, compter plus de la moitié des sièges du conseil communautaire.

Pour procéder à l'élection du président et des vice-présidents — bureau —, l'organe délibérant doit être complet, c'est-à-dire que tous les délégués doivent avoir été désignés ou chaque commune représentée (par le maire et le premier adjoint le cas échéant). Leur absence le jour de la réunion ne remet pas en cause le caractère complet de l'assemblée : les titulaires peuvent être remplacés par des suppléants, ou, à défaut de suppléant, ils peuvent donner procuration de vote à un autre délégué. Le quorum est atteint si la majorité des délégués nouvellement désignés - ou à défaut le maire et le premier adjoint — est présente (article L2121-17 du CGCT par renvoi de l'article L5211-1). Le président et les vice-présidents — ainsi que les autres membres composant le bureau — sont élus, par le conseil communautaire, au scrutin secret et à la majorité absolue. Si après deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l'élection a lieu à la majorité relative. En cas d'égalité, le plus âgé est déclaré élu. Le rang des vice-présidents résulte de leur nomination.

Le président prépare et exécute les délibérations de l'organe délibérant de l'EPCI. Il est l'ordonnateur des recettes et des dépenses. Les EPCI votent et exécutent leur propre budget. Les communautés sont tenues d'exercer des compétences obligatoires définies par la loi ainsi qu'un certain nombre de compétences dites « optionnelles » qu'elles précisent dans des statuts au moment de leur création.

Pour assurer leur financement, elles sont dotées d'une fiscalité propre (contrairement aux syndicats de communes) qui peut être additionnelle aux taxes perçues par les communes ou prendre la forme de la taxe professionnelle unique (TPU), auquel cas les communes membres ne la perçoivent plus.

La principale distinction entre communautés et collectivités territoriales concerne l'étendue de leurs compétences. Les collectivités territoriales ont une compétence générale tandis que les communautés détiennent une compétence spécialisée. Le transfert de compétences à l'échelon communautaire dessaisit les communes de toute intervention dans le domaine de compétence transféré (principe d'exclusivité).

Formes contractuelles liant les pays aux collectivités et à l'État

Les formes contractuelles liant les pays constitués par un projet de développement commun avec les intercommunalités, départements, régions, ou même l'État :

Pays

Modèle:Article détaillé

  • Chartes de pays (1995), non reconnues par l'État mais par les régions ;
  • Contrats de pays (1995, complété en 2000), reconnus par l'État.

Critiques sur le fonctionnement de l'intercommunalité

Modèle:Section à recycler En Modèle:Date-, le rapport du député Hervé Mariton fait au nom de la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale de l'Assemblée nationale<ref>Rapport de la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale, sur le site assemblee-nationale.fr</ref> démontre que « la coopération intercommunale serait un facteur significatif d'augmentation des taux d'impôts locaux en France ». Outre un impact indéniable sur les taux cumulés de pression fiscale locale, le rapport dénonce la spirale inflationniste des transferts de personnel<ref group=N>Une étude intitulée Ressources humaines intercommunales, publiée par l'ADCF et le CNFPT, en 2004, souligne ainsi que « le transfert de personnel a […] un coût. Les avantages acquis, s'ils peuvent ne pas être maintenus puisque la loi Chevènement ne faisant de leur maintien qu'une simple faculté, il est rare de les voir supprimés lors du transfert. »</ref>, le maintien de postes en doublons entre commune et intercommunalité, ainsi que les dépenses « somptuaires » de certaines structures intercommunales.

Dans la lignée de ce rapport, une autre initiative parlementaire est venue confirmer ce constat. Dans leur Livre noir de l'intercommunalité<ref>Le livre noir de l'intercommunalité. Les incohérences de la loi Chevènement</ref>, publié en Modèle:Date-, les députés Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec, affirment que l'intercommunalité, et essentiellement le cadre apporté par la loi Chevènement, est une grave source d'insécurité juridique. En effet, la frontière entre la compétence communale et la compétence intercommunale n'est jamais clairement définie. Plus précisément, les auteurs constatent :

  • un problème de définition des périmètres intercommunaux ;
  • une superposition à des syndicats intercommunaux préexistants, qui remplissaient déjà pleinement les compétences qu'entendent assumer les nouveaux EPCI à fiscalité propre ;
  • des approximations et des retards répétés dans la définition de l'intérêt communautaire ;
  • la faible liberté d'entrée et de sortie d'une commune au sein d'une intercommunalité ;
  • le principe de la libre administration des collectivités territoriales se traduit dans les faits par un système de partenariats chaotique, où chacun cherche à s'arroger l'ensemble des compétences ;
  • une dégradation continue des compétences communales.

Pour les auteurs de cet ouvrage, Modèle:Citation

Dès lors, le ministre des collectivités locales en exercice en 2005 conclut que Modèle:Citation<ref>Extrait du discours de Brice Hortefeux lors du congrès de l'Assemblée des communautés de France (ADCF) le 6 octobre 2005.</ref>.

Le rapport public particulier de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France<ref>Rapport public particulier de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France.</ref>, du Modèle:Date-, souligne également certaines carences du système intercommunal et exige notamment une meilleure définition des périmètres intercommunaux et une simplification de la carte intercommunale. Lors de la présentation de ce rapport, Philippe Séguin, premier président (2004-2010) de la Cour des comptes constate ainsi que si l'intercommunalité est Modèle:Citation

Le problème de définition des périmètres intercommunaux a été étudié en détail de manière critique dans l'aire métropolitaine marseillaise par Laurent Chalard<ref>Laurent Chalard (2005). « Les logiques du découpage intercommunal dans l'aire métropolitaine marseillaise », La Géographie, Modèle:N°, septembre 2005, Modèle:P..</ref>.

Question du suffrage universel et de la représentativité du conseil communautaire

Elle est débattue, principalement depuis 1999. Objet de différentes propositions de loi (voir Le législateur et l'intercommunalité), de la recommandation du rapport de la Cour des Comptes de 2005 ainsi que de la Commission Attali en Modèle:Date, elle figurait au menu des propositions du Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Édouard Balladur. Le projet de loi d'Alain Marleix, ministre délégué aux collectivités locales, devrait statuer sur son introduction et ses modalités.

L'introduction du suffrage universel dans l'intercommunalité dont les représentants sont actuellement désignés par l'élection au second degré répond au principe constitutionnel de légitimation de la levée de l'impôt comme c'est actuellement le cas dans les communautés (EPCI à fiscalité propre).

Les opposants à la mesure avancent en revanche le risque de voir vidées de leur substance les communes adhérentes aux communautés au profit d'un « super-maire » qui serait le président de communauté.

Cependant, les élections municipales de 2008 ont vu pour la dernière fois la désignation au second degré des conseillers communautaires, présidents et vice-présidents.

En effet, la loi Modèle:N° du Modèle:Date- de réforme des collectivités territoriales a prévu que, dès les élections municipales de 2014, les conseillers des communautés de communes, d'agglomération, urbaines ainsi que des métropoles, représentant des communes de plus de Modèle:Unité, seront élus au suffrage universel « direct », dans le cadre des élections municipales, par le système dit du « fléchage ». Chaque liste de candidats devra préciser (par un fléchage) les membres de la liste qui, en cas de succès, siégeront au conseil communautaire. Le choix des candidats fléchés n'est donc pas laissé à l'électeur, ce qui relativise la notion de suffrage universel « direct ». Par ailleurs, seuls les candidats fléchés sur la liste gagnante siégeront. Les listes minoritaires n'auront pas plus d'accès au conseil communautaire qu'avant la loi de 2010. Ce nouveau système ne devrait donc pas faire évoluer la représentation des administrés dans les communautés de communes. Comme avant, ce sont les maires qui siégeront, avec titre de vice-président (et les indemnités qui vont avec), accompagnés le cas échéant d'un ou plusieurs de leurs adjoints, et sans membres de leurs oppositions municipales.

Les représentants des communes de moins de Modèle:Nombre, dont les élections municipales sont régies par la majoritaire plurinominale avec panachage, resteraient élus en leur sein par les conseils municipaux<ref>Modèle:Légifrance</ref>. Toutefois, ce système du panachage est fortement remis en cause, parce qu'il est probablement désuet (il date de 1884<ref>Une histoire des élections municipales</ref>), et parce qu'il ne permet de panacher les conseils municipaux que dans de rares cas<ref>Une enquête montre qu'en Haute-Garonne, dans les communes de moins de 3500 habitants… 90 % des conseils municipaux ne sont pas panachés, sur le site villeneuve-les-bouloc.org</ref>. De plus, il ne permet pas d'imposer la parité des hommes et des femmes dans les conseils municipaux des communes concernées.

Après l'alternance de 2012, la loi du Modèle:Date-, dite loi Valls, confirme le scrutin de liste par fléchage des listes, avec d'importantes modifications par rapport au texte de 2010, et définit de façon plus précise ses modalités. Elle fixe désormais à Modèle:Nombre le seuil du scrutin de liste municipal<ref name=ActeIII>Loi Modèle:N° du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, et son décret d'application no 2013-938 du 18 octobre 2013, art. 27 à 39.</ref>,<ref>Projet de loi Valls : le Sénat aménage le cadre de l’élection des futurs conseillers communautaires, maire-info.com.</ref>.

La réforme de 2013

À compter des élections municipales de 2014, les délégués des communes de Modèle:Nombre et plus au sein du conseil des communautés de communes, des syndicats d'agglomération nouvelle, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles sont élus lors des élections municipales<ref name=ActeIII />,<ref>Loi relative à l’élection des conseillers départementaux, municipaux et communautaires : les dispositions spécifiques sur l’intercommunalité, source AdCF</ref>.

Chaque commune est représentée au conseil communautaire par un nombre de représentants tenant compte de sa population défini aux articles L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales<ref>Voir sur legifrance.gouv.fr.</ref> :

  • commune de moins de Modèle:Nombre : les représentants de la commune au conseil communautaire sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau<ref>Modèle:Légifrance</ref>. Il n'y a donc pas d'élection directe de leurs représentants au conseil de l'intercommunalité dont elles sont membres, mais, en fonction du nombre de représentants attribués à la commune, le maire, des maires-adjoints et éventuellement des conseillers sont de droit membres du conseil communautaire ;
  • commune de plus de Modèle:Nombre : les conseillers communautaires sont élus lors des élections municipales, en même temps et sur la même liste de candidats que les conseillers municipaux. Les bulletins de vote de ces communes comprennent, dans leur partie gauche, la liste des candidats au conseil municipal, et, dans la partie droite, la liste des candidats au conseil communautaire<ref>Modèle:Légifrance</ref>. Le choix des candidats fléchés n'est donc pas laissé à l'électeur, ce qui relativise la notion de suffrage universel « direct », mais la représentation proportionnelle avec prime majoritaire s'applique désormais également pour la détermination des conseillers communautaires représentant les communes de Modèle:Nombre et plus, dont les oppositions sont désormais représentées.

En revanche, les représentants des communes dans les EPCI sans fiscalité propre (syndicat intercommunal à vocation unique, syndicat mixte, syndicat intercommunal à vocations multiples) continuent d'être élus par chacun des conseils municipaux concernés, comme c'était le cas avant 2014 pour toutes les intercommunalités.

Notes et références

Notes

Modèle:Références

Références

Modèle:Références

Voir aussi

Travaux législatifs

Bibliographie

Articles connexes

Liens externes

Modèle:Palette Modèle:Portail

Récupérée de « https://wiki.trucsazeb.re:443/index.php?title=Intercommunalité_en_France&oldid=107658 »